В профессиональном регулировании назревает системная революция

По мере того, как период исполнения требований Федерального закона №372 подходит к своему завершению, Национальное объединение изыскателей и проектировщиков (НОПРИЗ) постепенно переходит к разработке дальнейших планов своей работы. Символично, что первое обсуждение касалось направления деятельности, связанного с дальнейшим развитием профессионального образования. 20 июля 2017 года в здании Правительства Москвы на Новом Арбате под председательством вице-президента НОПРИЗ, координатора по Москве, председателя правления СРО «Гильдия архитекторов и проектировщиков» Алексея Воронцова был проведен круглый стол по теме «Состояние нормативно-правовой базы в области профессионального образования. Развитие системы независимых Центров оценки квалификации». Данные вопросы были рассмотрены в более широком контексте предложений по совершенствованию законодательства, которые содержатся в принятой Советом НОПРИЗ Концепции проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

Квалификация, как основа конкурентоспособности

Актуальность развития системы профессионального образования обусловлена общим снижением уровня подготовки специалистов и определенным отставанием программ российских учебных заведений от реальных требований, которые предъявляются на производстве.

На протяжении многих десятилетий Советский Союз гордился своей системой образования. Однако в 90-е годы были предприняты не очень удачные попытки заимствовать элементы американской системы, а в начале 2000-х стали приниматься решения, направленные на модернизацию по европейскому образцу и постепенную интеграцию в европейское образовательное пространство. В 2003 году Россия присоединилась к Болонской декларации от 19 июня 1999 года «Зона европейского высшего образования». В 2007 году в нашей стране был принят федеральный закон №232-ФЗ, в соответствии с которым высшее образование разделилось на образовательные циклы (бакалавриат – магистратура – специалитет). Пока это привело лишь к появлению новых проблем. ВУЗы не смогли разработать осмысленные программы обучения бакалавров. Поэтому значительная часть выпускников последних нескольких лет, прошедших обучение по четырехлетней программе бакалавриата, уступают по уровню подготовки своим сверстникам, которые учились по программам магистратуры и специалитета. При этом выбор студентом образовательного цикла зачастую зависит от материальных возможностей его родителей.

Начиная с середины 2010-х годов, инициативу в свои руки взяли работодатели. Было принято решение более чётко сформулировать современные требования ко всем участникам образовательного процесса и ввести для выпускников дополнительные экзамены, которые позволят оценить не только уровень усвоения учебных программ, но и соответствие приобретенных знаний тем задачам, которые необходимо решать на производстве.

При этом следует учитывать, что нынешний этап реформирования системы образования осуществляется в принципиально другой политической и экономической ситуации. Если в период 1990-х и в начале 2000-х годов основная ставка делалась на интеграцию в мировую экономику, привлечение инвестиций и технологий из стран Запада, то в условиях санкций решение задачи поддержания конкурентоспособности России возможно исключительно при условии мобилизации внутренних ресурсов. Одним из основных приоритетов, естественно, является рост производительности труда. Это, в свою очередь, возможно только при условии повышения уровня квалификации специалистов. Об этом, в частности, говорил в своем выступлении на круглом столе генеральный директор СРО «Гильдия архитекторов и проектировщиков» Сергей Мельниченко.

Инициатива РСПП

Инициаторами нынешнего этапа совершенствования системы профессионального образования выступил Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП). Это объединение заручилось поддержкой Президента РФ Владимира Путина и взяло на себя функцию координатора деятельности органов государственной власти, объединений работодателей, профессиональных ассоциаций, образовательных, научных и иных организаций по созданию и развитию системы профессиональных квалификаций. Специальным указом Владимира Путина от 16 апреля 2014 года №249 был образован Национальный Совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям (НСПК). Организационно-техническое и методическое обеспечение его деятельности осуществляют Министерство труда и социальной защиты и Министерство образования и науки РФ. Возглавляет Совет президент РСПП Александр Шохин.

Формирование законодательной базы новой системы оценки квалификации было продолжено в 2015 году, когда был принят Федеральный закон от 2 мая 2015 года №122-ФЗ «О внесении изменение в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Закон уточнил само понятие профессионального стандарта, скорректировал порядок учета этих документов при формировании требований образовательных стандартов. Кроме того, была создана изначальная юридическая основа, позволяющая наряду с государственным экзаменом после окончания вуза проводить еще и процедуру оценки специалистов на соответствие требованиям профстандартов в специальных структурах, сформированных профессиональными сообществами.

Практику проведения профессиональных экзаменов решено было распространять постепенно. Согласно статье 195.3 Трудового кодекса РФ, профессиональные стандарты являются обязательными для применения работодателями, если требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, установлены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами РФ. Во всех остальных случаях эти стандарты могут применяться работодателем только в качестве основы для определения требований к квалификации работников.

В 2016 году было принято сразу три важных законодательный акта. В первую очередь это Федеральный закон от 3 июля 2016 года №238-ФЗ «О независимой оценке квалификации». Закон ввел само понятие независимая оценка квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности. Кроме того, в нём определены полномочия всех участников системы независимой оценки квалификации – Национального совета по профессиональным квалификациям, Автономной некоммерческой организации «Национальное агентство развития квалификаций», которая осуществляет основополагающие функции, связанные с ведением Реестра сведений о проведении независимой оценки квалификаций, утверждает их наименования, а также создание центров оценки квалификации (ЦОК).

Федеральный закон от 3 июля 2016 года №239-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О независимой оценке квалификации"» вводил определенные гарантии соблюдения прав работников. И, наконец, Федеральный закон от 3 июля 2016 года №251-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О независимой оценке квалификации"» предусматривал предоставление налоговых льгот работодателям, которые направляют своих работников для прохождения оценки квалификации, а также социальных вычетов по НДФЛ тем гражданам, которые прошли оценку квалификации по собственной инициативе и за свой счет.

После того, как с 1 января 2017 года все они вступили в силу, можно говорить о том, что в нашей стране появилась определенная система независимой оценки квалификации специалистов. Разработка всех этих законов, а также целого ряда сопутствующих регулирующих документов Правительства РФ осуществлялась на площадке Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям, а затем на площадке Национального агентства профессиональных квалификаций.

Архитекторы готовят новые правила регулирования

То обстоятельство, что формирование новой системы начиналось в формате общественной инициативы, подразумевало максимально широкое привлечение профессиональных ассоциаций, в том числе структур саморегулирования. Не случайно созданный по инициативе РСПП Национальный совет сразу инициировал процесс формирования отраслевых советов по профессиональным квалификациям.

В строительной сфере такой совет был образован при Национальном объединении строителей (НОСТРОЙ). Решением НСПК от 29 июля 2014 года ему были переданы такие функции, как проведение мониторинга рынка труда, разработка профессиональных стандартов, разработка отраслевой рамки квалификаций и квалификационных требований, участие в разработке государственных стандартов профессионального образования, актуализации программ профессионального образования и обучения, а также в организации деятельности по профессионально-общественной аккредитации образовательных программ в сфере строительства, установление требований для подтверждения профессиональной квалификации, организации, координации и контролю деятельности по оценке и присвоению профессиональных квалификаций в строительстве.

В дальнейшем при отраслевом Совете НОПРИЗом была сформирована Комиссия по профессиональным квалификациям в области инженерных изысканий, градостроительства и архитектурно-строительного проектирования, которая вырабатывает все решения, связанные с данными сферами деятельности. Схожие структуры были созданы в 28 отраслях российской экономики. Комиссия НОПРИЗ приняла и утвердила рамку профессиональных квалификаций в проектно-изыскательской сфере, в которую входят 48 профессий (4 из них изыскательские), началась разработка профессиональных стандартов.

В целом, профессиональное сообщество считает, что формирование системы независимой оценки квалификации является движением в правильном направлении. Определенные процедуры, связанные с допуском специалистов к профессиональной деятельности, существуют во всех цивилизованных странах. Они проводятся профессиональными ассоциациями и, как правило, связаны с проверкой понимания специалистом своих задач и принципов организации своей производственной деятельности. Поскольку в нашей стране процесс развертывания системы независимой оценки происходит во всех сферах деятельности, строительная отрасль обязана будет действовать по типовой схеме, чтобы оставаться в правовом поле. Об этом, в частности, говорили в своих выступлениях на круглом столе вице-президент НОПРИЗ Алексей Воронцов, вице-президент НОПРИЗ, председатель Комитета НОПРИЗ по совершенствованию систем образования Александр Гримитлин и директор Института «Теринформ» Александр Дорофеев. Те задачи, которые решаются в процессе формирования новой системы в значительной степени перекликаются с такими функциями системы саморегулирования, как стандартизация и повышение квалификации специалистов.

Вместе с тем, самые передовые саморегулируемые организации за прошедший период времени успели наработать собственный опыт в области повышения квалификации своих специалистов, который в большей степени учитывает отраслевую специфику и практику наиболее развитых стран. Одной из таких организаций является «Гильдия архитекторов и проектировщиков», которую представляли Сергей Мельниченко и модератор круглого стола Алексей Воронцов.

Этот подход основывается на учете практики профессиональной деятельности. Его юридической основой является пункт 12 статьи 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 года №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», которая гласит, что дополнительная профессиональная образовательная программа может реализовываться полностью или частично в форме стажировки. В Гильдии считают, что процесс выполнения специалистом своих профессиональных обязанностей на своем рабочем месте может рассматриваться в качестве процесса обучения через стажировку. Данный подход вовсе не означает отказа от традиционных форм повышения квалификации, связанных с посещением лекций и практических занятий. Вместе с тем, саморегулируемая организация исходит из того, что во многих учебных центрах уровень программ на сегодняшний день низок, многие центры занимаются торговлей свидетельствами о повышении квалификации.

Очень многие специалисты отрасли убеждены, что формирование по-настоящему эффективной системы повышения квалификации специалистов может произойти только в том случае, если на государственном уровне будет реализован иной подход к регулированию строительной отрасли. Первый шаг в этом направлении был сделан год назад, когда был принят федеральный закон №372-ФЗ. В настоящее время Минстрой России готовит следующие законодательные изменения. На этот раз речь идет о подготовке новой редакции Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации». В соответствии с планом законопроектной работы Минстроя России, этот документ должен быть представлен в Правительство РФ и Государственную думу РФ в III и IV кварталах 2017 года. По договору с НОПРИЗ Институт «Теринформ» подготовил концепцию будущего законопроекта. К осени будет разработана его первая редакция.

Если предлагаемые в концепции изменения будут приняты, архитектурная сфера деятельности выступит в роли драйвера масштабных изменений, которые в дальнейшем затронут все инженерные специальности, включая изыскательские.

Авторы концепции считают необходимым изменить сложившийся еще в советское время подход государства к регулированию архитектурной деятельности. Нынешний подход, унаследованный со времен печально знаменитого Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ноября 1955 года №1871 «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве», в рыночных условиях проявился в законодательном закреплении монопольного положения строительного бизнеса в схемах организации разработки проектной документации. Это создает конфликт интересов, негативно влияющий на качество реализации проекта в целом.

Авторы предлагают поэтапно привести сложившуюся структуру регулирования архитектурной деятельности к общемировой. При этом следует исходить из того, что наша страна является одним из лидеров и активных участников цивилизационного мирового развития. Поэтому в современных условиях России общественная значимость качества архитектуры существенно повысилась. Выработка и реализация государственной архитектурной политики должна осуществляться путем разработки и реализации Стратегии развития архитектуры (регулярно обновляемого документа стратегического планирования, утверждаемый Правительством РФ), а также путем разработки и принятия закона об архитектуре. Также необходимо повысить уровень компетенции государственных органов и сформировать консультативные советы при органах исполнительной власти.

Важнейшими предложениями авторов концепции является расширение прав архитекторов. В частности, предлагается переосмыслить статус и функции главных архитекторов городов, которые должны быть не частью бюрократической системы управления, а публичными фигурами. Базовым вектором такой ценностной трансформации должно стать вовлечение жителей городов в процессы трансформации городского пространства.

В перспективе оптимальным вариантом организации регулирования профессии архитектора в современных условиях России представляется создание профессионального объединения архитекторов, наделенных государственными полномочиями по приемке квалификационных экзаменов, ведению региональных реестров архитекторов, осуществлению дисциплинарного контроля за соблюдением этических норм деятельности архитекторов, принятию федеральных стандартов профессиональных услуг в области архитектуры, заключению и выполнению соглашений о взаимном признании квалификаций в области архитектуры с уполномоченными национальными органами и организациями зарубежных государств.

НОПРИЗу отводится ключевая роль на первоначальном этапе становления новой системы. В рамках переходного периода реализации концепции Национальное объединение может выступать в качестве инициатора разработки нового законодательного регулирования, адекватного современным условиям и вызовам России.

Очень важно, что авторы документа особо отмечают, что целевые ориентиры будущей национальной модели регулирования профессии архитектора России могут быть достигнуты только на основе совместной работы НОПРИЗа, Союза архитекторов России, а также Российской академии архитектуры и строительных наук в интересах всего профессионального архитектурного сообщества.

Отдельная часть концепции посвящена оценки той системы, которая формируется в рамках 238-ФЗ. Авторы делают вывод, что создаваемая система центров оценки квалификаций (ЦОК) и Национальный реестр специалистов могут рассматриваться в качестве фундамента будущей системы регулирования, которая в общих чертах описана в концепции. Унифицированный подход, описанный в законе о независимой оценке, подходит для более массовых профессий. Поэтому в дальнейшем потребуется переход от плоской одноуровневой системы получения работником свидетельства о квалификации в работающем по типовым правилам центре оценки квалификаций к развитой и гармоничной многоуровневой системе профессионального регулирования архитекторов, представляющей собой сложную комбинацию из требований к профессиональному образованию, практической подготовке, профессиональному развитию по индивидуальному плану, страхованию профессиональной ответственности.

О ближайших задачах

Ближайшими задачами созданной при Национальном объединении Комиссии по профессиональным квалификациям станет организация разработки профессиональных стандартов, которые должны обеспечивать все позиции в отраслевой рамке квалификаций. По мере того, как эти стандарты будут проходить установленные процедуры утверждения, появятся возможности для начала процесса внесения сведений о квалификациях, которые соответствуют утвержденным стандартам, в Реестр сведений о проведении независимой оценки квалификации, который ведет Национальное агентство развития квалификаций. Об этом говорила в своем выступлении на заседании круглого стола директор департамента по законодательному и правовому обеспечению аппарата НОПРИЗ Юлия Васильева.

По её словам, на сегодняшний день в Реестре сведений Национального агентства не зарегистрирована ни одна квалификация в области архитектурно-строительного проектирования. Только после того, как это будет сделано, можно будет ставить перед собой задачи, связанные с регистрацией центров оценки квалификации. Эти центры будут иметь право разрабатывать оценочные средства (экзаменационные билеты) и организовывать проведение экзаменов.

Также Национальное объединение должно будет провести определенную доработку нынешней рамки квалификаций, исходя из того, что каждому профессиональному стандарту может соответствовать нее одна, а несколько квалификаций.

Александр Гримитлин со своей стороны отметил, что руководство НОПРИЗ придерживается мнения, что центров оценки квалификации не должно быть много. Скорее всего, они будут создаваться не по каждой квалификации, а по группам специальностей. Это должны быть отраслевые идеологические, методические и экспертные центры, своего рода ареопаги, которые объединяют самых авторитетных специалистов по каждому крупному направлению деятельности.

В области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования планируется организовать от 4 до 6 таких центров, что позволит обеспечить реализацию единой технической политики и проводить оценку всех специалистов по единым требованиям. Одновременно предполагается создать по всей стране большое количество экзаменационных центров, которые, по мнению вице-президента НОПРИЗ, должны быть максимально приближены к специалистам.