Развитие института экспертизы, как часть реформы контрольно-надзорной деятельности в преддверии промышленной революции 4.0

Возможности совершенствования процедуры проведения государственной экспертизы проектной документации и материалов инженерных изысканий стали предметом обсуждения в ходе конференции «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность: интересы бизнеса и государства». Мероприятие состоялась 14 марта 2017 года в конференц-зале московского отеля «Ритц Карлтон» в рамках программы ежегодной Недели российского бизнеса, которую проводит Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП).

Совершенствование контроля и надзора, как часть административной реформы

В настоящее время только на федеральном уровне государство осуществляет прямое регулирование экономической деятельности, используя более 1800 разрешительных, контрольно-надзорных и связанных с ними учетных функций. Это примерно 18% всех полномочий федеральных органов государственной власти.

Государство совершенствует свою деятельность в данной сфере в рамках многоэтапной административной реформы. В качестве её важнейших целей провозглашается повышение качества государственных и муниципальных услуг, исключение дублирования отдельных функций различными государственными структурами, ограничение вмешательства государства в экономику, снижение административного давления на бизнес.

Именно в контексте этой политики Минстрой России несколько лет назад реализовал важную программу снижения избыточных административных барьеров, опубликовав исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства. Однако некоторые другие действия государства, связанные, например, с введением системы саморегулирования или передачей государственных функций в области экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий частным экспертным организациям, вызывают определенные споры в профессиональном и деловом сообществе.

В рамках нынешнего этапа административной реформы многие законодательные изменения будут реализовываться в рамках Плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы (Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 года №559-р). 21 декабря 2016 года на заседании Президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» на период до 2025 года.

К осенней сессии 2017 г в Государственную думу РФ предполагается внести давно готовящийся проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Первые два чтения законопроект должен пройти в рамках осенней парламентской сессии. В январе нынешнего года президент России Владимир Путин подписал распоряжение о разработке рамочного закона, посвященного проблематике разрешительной деятельности. Следующим шагом станет разработка закона о регистрационно-учетной деятельности, направленного на борьбу с фирмами-однодневками. В контексте этого комплекса мер будет приниматься и новая редакция закона «О саморегулируемых организациях».

Проблемы экспертизы глазами ВШЭ

Доклад был разделен на три части – (1) реформа контрольно-надзорной деятельности, (2) разрешительная деятельность и административные барьеры, (3) новое в регулировании контрольно-надзорной деятельности в 2016 году.

Государственная экспертиза рассматривается в докладе в качестве одного из 22 типов разрешительной деятельности наряду с лицензированием, регистрацией, аккредитацией, аттестацией, предоставлением разрешений, согласованием действий и документов, сертификацией, ведением государственных учетов, носящих разрешительный характер и некоторыми нетиповыми режимами. Считается, что весь этот инструментарий разрешительных процедур создавался хаотично, спонтанно, под влиянием конкретных событий или ведомственных интересов, без единого регулирования. Поэтому в настоящее время назрела необходимость его систематизации.

Авторы доклада отметили несколько проблем, связанных с прохождением экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

В частности, первой проблемой, с их точки зрения, является отсутствие административного регламента осуществления Главгосэкспертизой России государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. В ходе предоставления данной госуслуги это создает правовую неопределенность. Очень многие действия могут осуществляться по усмотрению должностных лиц, что само по себе уже является коррупционным фактором. Кроме того, данное обстоятельство позволяет хозяйствующим субъектам определять необходимые действия для обеспечения собственного правомерного поведения.

Вторая отмеченная в докладе проблема связана с тем, что в результате введения в Градкодекс РФ понятия «модифицированная проектная документация» (368-ФЗ) у застройщиков возникли значительные сложности с изменением проектной документации в процессе строительства. Такая корректировка делается часто, поскольку в ходе строительства выясняется, что благодаря замене материалов или технологий в конкретных условиях можно достичь сокращения сроков и стоимости работ.

До вступления данного закона в силу проектная документация должна была направляться в экспертизу повторно только при наличии изменений в части технических решений, влияющих на их конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства. Причем, решение об этом принимал застройщик по согласованию с проектировщиком. Теперь любое изменение проектной документации требует прохождения экспертизы, которая либо в течение 30 дней выдает заключение о модификации за 10 процентов от стоимости прохождения всей процедуры, либо проводит всю процедуру заново и взимает за это 30 процентов от стоимости.

Авторы доклада предлагают предусмотреть возможность выдачи таких заключений лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, а также закрепить отсутствие необходимости проведения повторной экспертизы в тех случаях, когда внесенные изменения не влияют на безопасность ОКС.

Третьей отмеченной проблемой является множественность экспертизы и завышение времени, необходимого для ее выполнения. Нормативный срок проведения государственной экспертизы составляет 74 календарных дня. По заявлению застройщика или технического заказчика срок может быть продлен, но не более чем на 30 календарных дней. Данная возможность предусмотрена для устранения заявителем недостатков проектной документации без возврата документов и проведения повторной экспертизы. При этом возможность сокращения срока проведения экспертизы за дополнительную плату не предусмотрена.

Для отдельных категорий объектов помимо государственной экспертизы предусмотрены два вида дополнительных обязательных экспертиз: государственная экологическая экспертиза и государственная историко-культурная экспертиза. В результате общий срок прохождения экспертизы может увеличиваться в отдельных случаях до 6 месяцев без учета возможного прохождения повторных процедур.

Авторы доклада предлагают предусмотреть возможность сокращения срока экспертизы по инициативе заявителя за дополнительную плату и ввести практику одновременного проведения градостроительной и экологической экспертизы в тех случаях, когда проведение двух экспертизы обязательно. Также предложено выдавать единое заключение двух экспертиз, чтобы избежать случаев, когда разные организации выдают противоречащие друг другу замечания.

Четвертой проблемой, по оценке авторов доклада, является завышенная стоимость государственной экспертизы. В настоящее время средняя стоимость похождения государственной экспертизы в ГГЭ России составляет 1-2 миллиона рублей. При этом в период с 2013 по 2015 год размер платы вырос на 35%. Средняя стоимость экспертизы результатов инженерных изысканий в 2013 г составляла 806 тысяч рублей, в 2014 г – 711 тысяч рублей, в 2015 г – 1 миллион 94 тысячи рублей. Суммарные затраты застройщиков на прохождение государственной экспертизы превышают 7 миллиардов рублей в год. При этом, судя по официально опубликованным показателям финансовой деятельности ФАУ «Главгосэкспертиза», у данного учреждения имеется ежегодная прибыль в размере почти 2 миллиардов рублей.

Федеральное учреждение, даже имеющее статус автономного, является некоммерческой организацией, которая не должна иметь извлечение прибыли в качестве цели своей деятельности, подытоживают авторы исследования. Поэтому необходимо пересмотреть существующие методики расчета стоимости проведения государственной экспертизы, что обеспечит сокращение платы и приведение в соответствие с затратами организации.

Электронный документооборот помогает бизнесу

В ходе обсуждения отдельных положений доклада ВШЭ участники конференции имели возможность ознакомиться с позицией крупного заказчика в лице главы департамента капитального строительства ПАО «Газпром нефть» Сергея Гуреева. В своем выступлении он затронул сразу несколько тем, связанных с деятельностью Главгосэкспертизы, а также Ростехнадзора.

Отметил докладчик и удобство того, что с 1 сентября 2016 года Главгосэкспертизой был реализован механизм, позволяющий продлевать срок, отведенный для устранения замечаний экспертизы, на 30 дней. Ранее для этого был установлен десятидневный срок, но поскольку многие организации не успевали устранять недостатки, приходилось проходить всю процедуру повторно.

Касаясь вопросов совершенствования работы Главгосэкспертизы, Сергей Гуреев поддержал тезисы доклада, связанные с возможностью опционального регулирования сроков прохождения процедур по обращению заявителя с введением практики одновременного прохождения градостроительной и экологической экспертизы.

Цена экспертизы должна быть экономически обоснованной

Руководитель Главгосэкспертизы Игорь Манылов оказался в положении защищающейся стороны.Он отметил наличие небольшого противоречия в подходе крупной компании-заказчика к вопросу о нормативном регулировании сроков проведения государственной экспертизы. С одной стороны, речь идет о поддержке решения о продлении сроков, отведенных для доработки проектной документации в соответствии с полученными замечаниями, а с другой стороны, предлагается предусмотреть возможность сокращения общего срока прохождения экспертизы по инициативе заявителя.

И.Манылов напомнил, что действующий нормативный срок проведения экспертизы составляет 60 рабочих дней (74 календарных). Из них 20 рабочих дней отводится на работу эксперта, еще 20 дней – на транзакционные процедуры и еще 20 дней – на доработку проектной документации (согласно последнему решению, эта часть нормативного срока может быть увеличена до 30 дней). При этом сама практика проведения экспертизы подсказывает, что если по инициативе заявителя будет прописан сокращенный общий срок в 45 дней, то на 40-й день этот заявитель запросит продление до тех же 60-ти дней. Тем более, что даже несмотря на возможность доработки проекта, далеко не все организации проходят процедуру с первого раза. Доля отрицательных заключений в Главгосэкспертизе составляет 24%. Поэтому, по мнению руководителя ГГЭ, правильнее было бы говорить не о сокращении сроков проведения экспертизы, а о введении гибкого механизма управления этими сроками.

Полемизируя уже с авторами доклада из Высшей школы экономики, И.Манылов представил целый ряд аргументов против предложения о снижения стоимости проведения экспертизы. При наличии 600 экспертов, которые работают в филиалах организации, расположенных в 13 городах страны, ежегодно «Главгосэкспертиза» выдает более 5 тысяч экспертных заключений (7909 в 2014 г, 6320 в 2015 г, 5388 в 2016 году). Общий объем снижения сметной стоимости строительства в результате изменений в проектно-сметную документацию, внесенных по результатам замечаний, выданных специалистами Главгосэкспертизы, в 2016 году составил 296 миллиардов рублей. Это 19,6% от общего объема первоначально заявленной сметной стоимости. При этом затраты на проведение экспертизы составляют около 10 миллиардов рублей.

Главгосэкспертиза достаточно быстро осуществила переход на электронный документооборот и в настоящее время оказывает поддержку субъектовым экспертизам, где данный процесс только начинается. И это только один из примеров реализации функции методического центра для экспертиз в российских регионах, которую Главгосэкспертиза выполняла всегда.

В условиях, когда руководство отрасли говорит о переходе на технологии информационного моделирования, именно Главгосэкспертиза становится важнейшим центром хранения информации. Организация уже объявила конкурс на разработку Единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации (ЕГРЗ). Игорь Манылов убежден, что этот ресурс в скором времени станет основой для формирования той электронной среды, которая необходима для перехода на новую технологию. «Впервые в рамках одной системы будет собираться информация о всех проведенных экспертизах и выданных заключениях с включением в нее и самой проектной документации, и результатов инженерных изысканий, в том числе экономически эффективной проектной документации повторного использования», – заявил начальник Главгосэкспертизы России. По его словам, ЕГРЗ обеспечит повышение уровня прозрачности деятельности всех экспертных организаций, создаст условия для сокращения перечня документов, представляемых застройщиком в различные органы власти и организации, за счет истребования необходимых сведений о проектах и заключениях экспертизы в электронном виде, в том числе благодаря использованию системы межведомственного электронного взаимодействия.

Сформированная в рамках ЕГРЗ единая база данных станет идеальным инструментом для поиска информации о проектах-аналогах для сравнительной оценки эффективности планируемого к реализации проекта, в том числе с учетом поправки на особенности места размещения объекта, климатические и иные природные условия и т.д. Кроме того, отметил руководитель Главгосэкспертизы России, ЕГРЗ консолидирует информацию об экономически эффективной проектной документации повторного применения, подлежащей обязательному применению в том случае, если проектирование объектов ведется за счет бюджетных средств и средств организаций. Использование информации, содержащейся в ЕГРЗ, позволит сократить сроки и стоимость как проектирования, так и последующего прохождения экспертизы и строительства.

Естественно, что реализация всех этих функций сопряжена с определенными финансовыми затратами. Поэтому гораздо правильнее было бы говорить не о снижении стоимости, а об установлении экономически обоснованных расценок. «Как бы нам не пришлось где-то и повышать стоимость экспертизы. Потому что отказ от платы, либо её минимизация приведет к необходимости формирования государственных субсидий. Но тогда надо забыть про электронику», – сказал Игорь Манылов.

Прекрасное цифровое далёко

В целом по итогам нескольких мероприятий Недели российского бизнеса, которые удалось посетить, складывается впечатление, что руководство страны продолжает придерживаться вполне реалистичного либерального подхода к развитию нормативного регулирования и контрольно-надзорной сферы.

В рамках реформы системы контроля и надзора можно выделить следующие основные направления:

• более четкое раскрытие, систематизация и актуализация в нормативных документах обязательных требований, подлежащих проверкам;
• применение риск-ориентированного подхода;
• более четкая регламентация мероприятий по контролю;
• переход от контроля и надзора на каждом этапе производственного цикла к оценке конечного результата;
• применение добровольных и альтернативных систем негосударственной оценки соответствия;
• акцент на профилактические мероприятия и консультирование бизнеса;
• расширение использования информационных и коммуникационных технологий.

Государство при этом исходит из того, что в течение ближайших 10-15 лет в России появится совершенно другая экономика, основанная на достижениях промышленной революции 4.0.Что это будет за экономика, точно никто пока не знает. Говорят, что повысится роль цифровых технологий, производство товаров будет не массовым, а в большей степени ориентировано на конкретных потребителей, вся торговля будет осуществляться через Интернет. Соответственно, методы надзора за безопасностью продукции и контроля за качеством тоже станут электронными. В развитых странах движение в этом направлении уже происходит. Соответствующие изменения вносятся и в законодательство о контрольно-надзорной деятельности. Судя по выступлениям ряда участников Недели российского бизнеса, в нашей стране это тоже будет происходить. Значит подходы, изложенные в докладе Высшей школы экономики, актуальны.

К счастью, государство достаточно внимательно отслеживает результаты и последствия тех решений, которые принимаются в нашей нынешней реальности. Поэтому если что-то пойдет не так (а по многим направлениям реформа развивается далеко не так, как хотелось бы), возвращение к прежней практике абсолютно не исключено. И всё же представляется, что самый главный выбор, от которого будет зависеть вектор дальнейшего развития системы контроля и надзора остается за бизнесом.