Поддержка МСП в ПИР: Мифы, реальность и ложные цели

Развитие малого и среднего бизнеса рассматривается высшими должностными лицами России как одно из важнейших направлений государственной политики. В последние два года руководством нашей страны был предпринят ряд мер, направленных на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, начиная от создания специализированных институтов развития до программ финансового стимулирования. Как отметил Владимир Путин на заседании Совета при Президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21 сентября 2016 года, «к 2018 году численность работников, занятых в малом и индивидуальном предпринимательстве, должна вырасти до 20 миллионов человек. В перспективе по уровню занятости в сфере малого бизнеса и его доли в ВВП мы должны выйти на сопоставимые показатели со странами, где предпринимательство, прежде всего малое и среднее предпринимательство, являются опорой экономики».

В данной публикации приведена оценка рынка проектно-изыскательских работ (ПИР) в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ и сделана попытка определить, какое место в нем занимают малые и средние предприятия, а также как меры государственной поддержки сказываются на увеличении доли закупок у субъектов МСП.

Рыночная статистика

Общий годовой объем рынка проектно-изыскательских работ оценивается нами на уровне 650 – 700 млрд рублей. Около 85% этого рынка формируется за счет государственного заказа и закупок крупных компаний с государственным участием.

Рис. 1. Распределение компаний, имеющих действующие допуски СРО по видам деятельности

По состоянию на конец мая 2016 года на территории Российской Федерации допуски на выполнение инженерно-изыскательских работ имеют 10 811 компаний; на выполнение работ по подготовке проектной документации – 49 350 компаний. Важно отметить, что из этих компаний 22845 имеют допуски на проектирование и строительство, 6 766 – на проектирование и изыскания, а 3553 компании – на все три вида деятельности. Большинство компаний, присутствующих на рынке проектно-изыскательских работ, относятся к малому и микро бизнесу. Для понимания структуры участников рынка проектно-изыскательских работ, а также определения уровня конкуренции между ними за объем рынка в 650 млрд рублей, был осуществлен анализ открытых данных обо всех компаниях, имеющих право (допуски СРО) оказывать услуги по проведению инженерных изысканий и подготовке проектной документации.

Для определения числа организаций, относимых к различным категориям бизнеса, за основу была принята градация компаний в зависимости от размера годовой выручки, утвержденная постановлением Правительства РФ от 13.07.15 №702. Распределение компаний по размеру бизнеса принималось с учетом следующих значений их годовой выручки:

• микро - до 120 млн руб.
• малый - от 120 до 800 млн руб.
• средний - от 800 млн руб. до 2 млрд руб.
• крупный - свыше 2 млрд руб.

Напомним, что с 1 января 2013 г. и до выхода вышеуказанного постановления для отнесения к субъектам МСП были установлены предельные размеры годовой выручки в 60, 400 млн и 1 млрд рублей соответственно. По мнению Правительства РФ, увеличение в два раза предельных значений выручки должно было открыть льготный доступ на рынок государственного заказа большому количеству новых компаний среднего размера.

Для определения действенности данной меры мы также сопоставили данные об исполнении контрактов по проектно-изыскательским работам в разрезе 223-ФЗ и 44-ФЗ в соответствии с новой и старой системами градаций компаний по размеру выручки.

Среди компаний, имеющих допуск на выполнение инженерных изысканий, 92% относятся к микро и малому бизнесу и по 4% приходится на средний и крупный бизнес. Схожую структуру имеет и пул организаций, осуществляющих подготовку проектной документации, среди которых на субъекты микро и малого предпринимательства приходится 95%, а на средний и крупный бизнес – по 2,5%.

Сразу следует оговориться, что среди представителей среднего и крупного бизнеса в проектно-изыскательской отрасли подавляющее большинство компаний имеют допуски как на проектирование, так и на изыскания или строительство, либо на все три вида деятельности.

В результате проведенного анализа было выявлено 54694 уникальных организации, работающих на рынке проектно-изыскательских работ, 49350 из которых имеют допуск на подготовку проектной документации. Такой дисбаланс в сторону проектных организаций обусловлен особенностями Градостроительного Кодекса РФ и сложившейся практикой объединения заказчиком работ по выполнению инженерных изысканий и проектирования в один лот. Более 97% из этих организаций относятся к субъектам МСП и лишь 3% представляют крупный бизнес.

О госконтрактах и их исполнении

Как было сказано выше, 85% годового объема рынка проектно-изыскательских работ создается за счет государственного заказа (с учетом закупок крупных корпораций с государственным участием) и создаваемых им подрядных и субподрядных работ. Проанализировав открытые данные по госзаказу за 2015 год, можно понять, какова реальная доля выполнения работ МСП. В таблицах 1 и 2 представлена основная информация об исполнении контрактов по ПИР в рамках 223-ФЗ и 44-ФЗ, классифицированная в соответствии с новой и старой системой градаций компаний по размеру выручки.

Табл.1. Распределение контрактов по ПИР, при градации СМСП до 2 млрд руб.

Табл.2. Распределение контрактов по ПИР, при градации СМСП до 1 млрд руб.

Объем заключенных контрактов по проектно-изыскательским работам в 2015 году составил 418 млрд рублей по 44-ФЗ и 161 млрд рублей по 223-ФЗ. Всего за год было заключено около 50 тыс. контрактов на общую сумму 579 млрд руб.

В рамках анализа контрактов за 2015 год по 44-ФЗ было выявлено 10 938 уникальных поставщиков и 11 906 уникальных заказчиков. В соответствии с 223-ФЗ были заключены контракты с 1 646 заказчиками и 3 795 поставщиками. Доля субъектов МСП среди уникальных поставщиков в среднем составила 97,5%, а доля организаций крупного бизнеса – 2,5%. Как видно, структура компаний, участвующих в государственных закупках в качестве поставщиков проектно-изыскательских услуг, практически идентична структуре всего проектно-изыскательского рынка.

Можно отметить, что увеличение предельных значений выручки организаций для отнесения к субъектам МСП в проектно-изыскательской деятельности не привела к сколько-нибудь заметному увеличению доли участия малого и среднего бизнеса в государственных закупках. По нашей оценке, количество уникальных поставщиков возросло на 1%, доля выполняемых ими контрактов увеличилась лишь на 3%, а объём – на 2%.

Несмотря на то, что отрасль в основном представлена СМСП, а также на внушительную долю выполняемых ими контрактов, по объему выполненных работ в денежном выражении субъекты МСП занимают гораздо более скромные позиции.

Большинство контрактов по 44-ФЗ, а именно 90%, выполняли СМСП, но в денежном выражении объем контрактов, выполненный средними, микро и малыми предприятиями составил лишь 42%. Большую часть объемов госконтрактов по 44-ФЗ (58%) по-прежнему забирает крупный бизнес, который представлен в отрасли проектно-изыскательских работ 2,5% компаний. Аналогичная ситуация сложилась и при исполнении контрактов в рамках размещения по 223-ФЗ. Доля числа контрактов, где победителями становились СМСП, составляет 87%, а объем выполненных ими работ – лишь 52%. Почти половина объема контрактов, а точнее 46%, выполняется теми же 2,5% компаний крупного бизнеса. По ряду компаний, доля которых в государственных закупках составила 7% по числу выполненных контрактов и 2% по объему работ, в открытых источниках не удалось найти данных по выручке. Более подробное распределение по объемам и числу контрактов представлено на графиках.

Рис.2. Распределение контрактов в соответствии с 44-ФЗ

Рис.3. Распределение контрактов в соответствии с 223-ФЗ

Отстающая господдержка

Постановлением Правительства РФ от 11.12.2014 №1352 в соответствии с п. 2 ч. 8 ст. 3 Закона №223-ФЗ утверждено Положение об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, годовом объеме таких закупок и порядке расчета указанного объема. Положением предусмотрено, что годовой объем закупок отдельных категорий заказчиков у СМСП должен составлять не менее 18% от совокупной годовой стоимости договоров, заключенных по результатам закупок. В принятой в июне правительством стратегии развития МСП до 2030 года говорится о постепенном наращивании обязательной квоты на закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства с 18% в 2016 году до 25% (с 2018 года). При этом общая стоимость договоров, заключенных по результатам закупок, участниками которых могут быть только СМСП, должна составлять не менее 10% от совокупного годового объема. В соответствии с Постановлением Правительства РФ №819 от 19.08.2016, с 1 января 2018 года эта доля увеличивается до 15%. Согласно закону «О контрактной системе» № 44-ФЗ обязательная доля участия малого и среднего бизнеса в госзакупках составляет 15% от общего годового объема закупок заказчика.

Как показывает наше исследование, в сегменте проектно-изыскательских работ даже перспективные целевые показатели, установленные государством, уже перевыполнены в 2 раза! Учитывая, что закупки в сфере строительства составляют почти 50% от общего объема госзаказа, возможно, в некоторых сегментах, включая проектно-изыскательские работы, целевые показатели должны быть пересмотрены в сторону увеличения, а также существует необходимость вводить отдельное регулирование закупок в строительстве.

Но в профессиональной среде существует устоявшееся мнение о нехватке объемов работ и трудностях с выходом на рынок государственного заказа на проектно-изыскательские работы. Ниже мы приводим основные барьеры, затрудняющие доступ добросовестных проектных и изыскательских организаций к рынку с годовым объемом предложения в 580 млрд рублей.

Барьеры для добросовестных участников

Среди компаний из Единого реестра СМСП присутствуют предприятия, входящие в группы компаний или являющиеся дочерними предприятиями (с долей участия более 50%) крупных компаний с выручкой более 2 млрд. руб. К примеру, 14 из 149 прямых дочерних предприятий ПАО «Газпром» состоят в реестре МСП. Также СМСП является множество компаний, которыми ПАО «Газпром» владеет через свои дочерние предприятия. У ПАО «НК «РОСНЕФТЬ» 20 из 85 прямых дочерних предприятий состоят в этом реестре.

Из данных примеров видно, что зачастую организации, попадающие в реестр МСП, являются субъектами малого бизнеса только формально, но на самом деле входят в группы компаний и являются прямыми или косвенными дочерними компаниями крупного бизнеса. Маловероятно, что это те СМСП о поддержке и развитии которых говорит президент, и которые действительно нуждаются в поддержке со стороны правительства. По этой причине необходимо модернизировать критерии отнесения компаний в реестр МСП, чтобы исключить дочерние компании крупного бизнеса. В противном случае существует риск, что крупные компании будут широко использовать практику создания множества зависимых субъектов МСП и дробления закупок для формального выполнения поставленной Правительством РФ задачи по увеличению доли закупок у субъектов МСП.

Широко распространенная практика объединения заказчиком работ по выполнению инженерных изысканий и проектированию в один лот (так называемые ПИРы), предусмотренная Градостроительным кодексом, фактически отрезает все организации, выполняющие только инженерные изыскания от объемов работ, и вынуждает их довольствоваться ролью субподрядных организаций.

По мнению Ассоциации «Национальный Союз Изыскателей», это приводит к системному нарушению законодательства о конкуренции и контрактной системе, ущемлению интересов изыскательских организаций, напрямую влияет на уровень конкуренции и как следствие, к менее эффективному расходованию средств (удорожанию контрактов).

Еще одной из причин недополучения СМСП объемов работ являются субъективность в отборе победителей и ангажированность участников закупки с заказчиком. По статистике Рейтингового Агентства Строительного Комплекса, 54% компаний участвуют в конкурсах всего один раз. Возможно, это свидетельствует о широком распространении практики создания компаний для участия в конкретной закупке. В пользу этого говорит и большой оборот допусков на проектирование и проведение изыскательских работ (6607 допусков только в 1 полугодии 2016 г.)

Зачастую в методиках отбора используются такие показатели, как деловая репутация, опыт, кадровый состав, оснащенность компании, которые оцениваются либо привлеченными экспертами, либо членами конкурсной комиссии, которые могут иметь «свои интересы» при принятии решений. По оценке Федеральной антимонопольной службы, в закупках в строительстве до 40% критериев оценки являются субъективными. Это позволяет манипулировать результатами конкурсов.

Возможно, нужен рейтинг

Одной из возможных системных, комплексных мер решения сложившейся проблемы, по мнению Рейтингового агентства строительного комплекса (РАСК), является введение института отраслевого рейтингования и включение в процедуру проведения конкурсов рейтинговых оценок, присваиваемых участникам конкурса. Отраслевой рейтинг должен стать элементом предквалификации в закупках. Например, созданная специально «под конкурс» компания уже не сможет получить рейтинговую оценку, достаточную для успешного участия в конкурсе. Полученная оценка послужит определенным маркером как для заказчика, так и для других участников рыночных отношений, покажет реальный уровень квалификации компании, сложность работ, которые она в состоянии выполнить.

Однако при этом возникает закономерный вопрос о доверии к оценкам рейтинговых агентств. Необходимо четко прописать механизмы общественного контроля над их деятельностью и получения ими аккредитации у органов власти, чтобы оценки, выставляемые агентствами, были действительно независимыми и объективными, отражающими реальную картину.

Рассматриваемый в Государственной Думе законопроект «О деятельности рейтинговых агентств в строительной сфере» как раз и призван установить правовые основы деятельности рейтинговых агентств, обеспечить независимость и транспарентность их деятельности и объективность присваиваемых рейтинговых оценок.

Требуются системные меры

Резюмируя вышесказанное, можно предположить, что для повышения прозрачности закупок на рынке проектно-изыскательских работ и для облегчения доступа к государственному заказу для профессиональных изыскательских и проектных организаций, относящихся к малому и среднему бизнесу, будет способствовать следующий комплекс системных мер.

1. Введение отдельного регулирования закупок в строительной сфере через принятие закона о строительном подряде, или как минимум, гармонизация Градостроительного кодекса с 44-ФЗ, 223-ФЗ и 135-ФЗ «О защите конкуренции».

2. Разработка законодательных мер, направленных на разделение закупок на изыскания, проектирование и строительство, особенно при строительстве крупных инфраструктурных, а также особо опасных и технически сложных объектов.

3. Внедрение системы независимой предквалификации участников государственных закупок, как один из реальных рыночных и международно-признанных инструментов через институт отраслевого рейтингования.

4. Законодательное расширение понятия «конфликт интересов» в госзакупках с выгодоприобретателей поставщика, владеющих напрямую или косвенно голосующими акциями и долями, и на бенефициарных владельцев – тех, кто напрямую или косвенно может влиять на действия компании. Также необходимо внедрить практику проверки аффилированности участников закупки с другими поставщиками, компанией-заказчиком и ее дочерними структурами.

Данные меры, а также постановка правильных целевых ориентиров, сформулированных с привлечением профессионального сообщества, помогут решить стоящие перед государством задачи по увеличению доли малого и среднего бизнеса в ВВП до сопоставимых показателей с развитыми странами, где малый бизнес является опорой экономики!